新形勢下如何破解地質(zhì)災(zāi)害治理工程項目管理瓶頸——以銅仁為例
來源：作者：劉源泉時間：2014-06-22熱度：0次
劉源泉
摘 要：隨著構(gòu)建和諧社會的推進，國家對地質(zhì)災(zāi)害防治投入逐年增大,然因其特殊性，在項目實施過程中也出現(xiàn)了一些缺乏專業(yè)招投標(biāo)機構(gòu)和相應(yīng)現(xiàn)代化管理工具等的問題。今年汛期，貴州銅仁市降水量偏多，自5月下旬以來連降暴雨，已致德江、思南、江口、石阡、碧江、玉屏等6區(qū)縣遭受洪澇災(zāi)害。在降雨或連旱誘發(fā)下，地質(zhì)災(zāi)害防治形勢異常嚴峻，如何進一步做好該項工作，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全？作者立足防治現(xiàn)狀、所存問題、原因分析，結(jié)合工作實踐，進行了認真探討，提出了解決對策。
關(guān)鍵詞：地質(zhì)災(zāi)害 項目管理 問題分析 解決對策
所謂地質(zhì)災(zāi)害治理工程是為達到某一具體減災(zāi)目的而組織實施的一項獨立防治措施，包括勘查、監(jiān)測、評估、防治、科研等類型；項目管理貫穿于立項、實施至終結(jié)全過程，也涉及現(xiàn)場人員、技術(shù)質(zhì)量、資金控制、安全施工等管理，基本任務(wù)是根據(jù)管理目標(biāo)方法組織實施防治工程，保障有效減災(zāi)成果，保護生命財產(chǎn)安全。針對地質(zhì)災(zāi)害治理工程項目管理現(xiàn)狀、所存問題，筆者結(jié)合工作實踐，提出粗淺分析對策，一管之見，僅供商榷。
一、基本情況
銅仁市地處云貴高原向湘西丘陵過度斜坡地帶，東南低西北高，氣候濕潤降雨量大，地貌多樣高差懸殊，民房集鎮(zhèn)依山傍水，為崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害發(fā)育提供了有利條件，成為全省地質(zhì)災(zāi)害較嚴重的地區(qū)之一。
從現(xiàn)狀特點看，該市地質(zhì)災(zāi)害隱患西邊集中、點多面廣、易發(fā)突發(fā)、多發(fā)群發(fā)，尤其5、6、9月份遇上持續(xù)強降雨、突發(fā)性暴雨或連旱天氣，巖土體松裂、穩(wěn)定性降低、潛在危險大，容易造成人員傷亡和財產(chǎn)損失；加之不合理的人類工程、生產(chǎn)活動日益強化（如工程建設(shè)高角度開挖邊坡造成山坡失穩(wěn)，隨意排放工程棄土、棄渣、尾礦引發(fā)泥石流）等，防治壓力巨大，面臨嚴峻形勢。據(jù)最新汛前排查結(jié)果，全市共有地質(zhì)災(zāi)害隱患點1031處（滑坡797處、崩塌175處、泥石流15處、地面塌陷43處、地裂縫1處），威脅居民28849戶136961人、房屋102573間，潛在經(jīng)濟損失約46.1億元。其中有思南203省道4KM處危巖和涼水井小屯巖崩塌、石阡白沙中學(xué)和湯山東門坡滑坡、印江峨嶺大石和杉樹孟郊滑坡，碧江青少年宮滑坡7處特大型地質(zhì)災(zāi)害隱患點，威脅11385人、潛在經(jīng)濟損失102700萬元；有52處大型地質(zhì)災(zāi)害隱患點，威脅35712人、潛在經(jīng)濟損失105993萬元。到目前，全市共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害4起（沿河、江口各2起），成功預(yù)報1起，避免44人傷亡110萬元經(jīng)濟損失。
以德江為例，以前地質(zhì)災(zāi)害治理工程規(guī)模小且管理有限，隨著黔東北區(qū)域性交通樞紐中心城市建設(shè)規(guī)模擴大、社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展破壞山體平衡、引發(fā)滑坡塌陷等人為不良工程增多、損失增大，全縣災(zāi)害隱患點達到172個，但該縣堅持“預(yù)防為主，治理結(jié)合”方針，積極開展“地質(zhì)災(zāi)害高標(biāo)準十有縣”建設(shè)，根據(jù)地理位置、行政區(qū)域和災(zāi)種組合差異性不同將地質(zhì)災(zāi)害劃分為重點（Ａ）、次重點（B）、一般（C）三大防治區(qū)（泉口、高山、穩(wěn)坪等17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)Ａ防區(qū)1234.40 k㎡、占總面積59.43%；復(fù)興、煎茶、穩(wěn)坪鄉(xiāng)鎮(zhèn)B 防區(qū)299.00 k㎡、占總面積14.40%；青龍、玉水、龍泉等鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道C 防區(qū)543.60㎡、占總面積26.17%）強化防治，由縣鄉(xiāng)兩級簽訂防治目標(biāo)責(zé)任書、強化行政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，解決所有隱患點監(jiān)測員人均800元監(jiān)測費，建立271萬元專項基金用于地質(zhì)災(zāi)害防治、涉危搬遷補償、應(yīng)急救援演練、有效避免損失；先后爭取到桶井道中、共和下坪、楠桿長煙土、龍泉黃金埡地質(zhì)災(zāi)害治理打捆資金789萬元，實現(xiàn)了有制度、有機構(gòu)、有經(jīng)費、有監(jiān)測、有預(yù)警、有評估、有避讓、有宣傳、有演練、有效果目標(biāo)和地質(zhì)災(zāi)害零傷亡，夯實了今年8月通過省市驗收基礎(chǔ)，整個防治工程項目管理正逐漸走向規(guī)范化、系統(tǒng)化、程序化。
從當(dāng)前形勢看，地質(zhì)環(huán)境治理項目的實施，有效保障了群眾生命財產(chǎn)安全，為全市的社會穩(wěn)定和諧做出了積極貢獻。然整個地質(zhì)災(zāi)害治理工程項目管理仍處起步階段，沒有真正形成模式化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。因此，加強管理研究，能最大限度發(fā)揮有限資金作用、提高項目管理質(zhì)量、增加工程社會效益、保護人民生命財產(chǎn)。
二、取得經(jīng)驗
今年汛期降水范圍廣、強度大、持續(xù)長，在主汛期，銅仁主要采取了哪些防治措施？據(jù)銅仁市國土資源局分管地質(zhì)災(zāi)害工作副調(diào)研員石茂江介紹，地質(zhì)災(zāi)害防治是一項事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全的基礎(chǔ)性工作，該市各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和國土安監(jiān)部門高度重視，狠抓防治，成效卓然：截至4月，全市地質(zhì)環(huán)境治理項目竣工驗收34個、完成投資9721萬元，竣工等待驗收項目37個、完成資金16628萬元，正在實施30個14243萬元。今年以來，僅市國土部門就組織各縣區(qū)向省廳申報地災(zāi)治理項目39個，6個正待批復(fù)，24個等待審查，9個在做可行性研究報告。該市的亮點做法是：
立足抓早，及時布暑。市政府先后印發(fā)了《2014年銅仁市地質(zhì)災(zāi)害防治工作方案》《關(guān)于進一步加強汛期地質(zhì)災(zāi)害防治工作的通知》等文件對全市地質(zhì)災(zāi)害防治工作進行安排部署，從源頭防范，嚴格審批，努力將人為活動引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害降低到最少。
加強領(lǐng)導(dǎo)，強化指導(dǎo)。成立以分管副縣長為組長的地質(zhì)災(zāi)害防治領(lǐng)導(dǎo)小組，建立突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮系統(tǒng)；報請政府下發(fā)地質(zhì)災(zāi)害防治方案和突發(fā)性應(yīng)急預(yù)案、召開專題會議；組織各防治責(zé)任單位開展對境內(nèi)學(xué)校、礦山、公路、鐵路、水利設(shè)施和景區(qū)景點、病險水庫、重點工程及各類安全隱患點的全面排查并登記造冊和備案……基本形成了“政府主要領(lǐng)導(dǎo)、國土部門牽頭、有關(guān)部門配合”以防為主、群專結(jié)合的防災(zāi)工作機制。
整合資源，強勢推進。實施地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)治理是由被動防護向主動防災(zāi)的轉(zhuǎn)變，是徹底消除災(zāi)害隱患的有效措施。為有計劃有步驟做好地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)搬遷和工程治理項目實施工作，市委市政府積極組織省地礦局103地質(zhì)大隊、省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院銅仁分院等資質(zhì)部門對全市重大隱患點進行立項前調(diào)查，向省廳爭取對銅仁市地質(zhì)災(zāi)害治理和避讓搬遷給予項目資金支持；市國土聯(lián)合市安監(jiān)局率隊深入八縣兩區(qū)兩高新區(qū)督導(dǎo)地質(zhì)災(zāi)害隱患點進行全面拉網(wǎng)式巡查排查并全市通報結(jié)果，強化責(zé)任單位責(zé)任意識，督促落實各項措施。德江以縣政府為責(zé)任主體，充分整合國土、財政、發(fā)改、民政、住建、扶貧、氣象等部門資金，統(tǒng)籌土地開發(fā)，整理增減掛鉤，做好異地扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造、特色城市建設(shè)等工作，發(fā)揮資金使用效益；積極爭取項目采用地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷與農(nóng)村土地綜合整治相結(jié)合方式，最大限度解決農(nóng)戶搬遷“資金難、選址難”問題，確保了群眾“搬得走、留得住、有保障”；督促部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建應(yīng)急機構(gòu)，落實縣直、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組到農(nóng)戶的“四級監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”和巡查路線；建成手機短信預(yù)警發(fā)布平臺第一時間傳遞險情，向監(jiān)測責(zé)任人發(fā)放《地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)工作明白卡》，向受威脅農(nóng)戶發(fā)放《地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)避險明白卡》，24小時監(jiān)測記錄隱患點情況，確保受威脅農(nóng)戶從容應(yīng)對可能發(fā)生的災(zāi)害；邀請專家培訓(xùn)監(jiān)測人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、社區(qū)群眾、師生家長；以“4.22”世界地球日、“12.4”法制宣傳日和“三下鄉(xiāng)”活動為契機，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放宣傳畫冊、現(xiàn)場接受咨詢，講解預(yù)防、避險、自救、互救知識，提高了干群防災(zāi)避災(zāi)意識和應(yīng)對突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害能力。
三、所存問題
銅仁市地質(zhì)災(zāi)害防治工作取得了階段性成果，但目前還存在一些問題不容忽視。
地質(zhì)災(zāi)害防治形勢嚴峻。強降雨量大、持續(xù)時間長、防治較嚴峻，在地質(zhì)災(zāi)害防治的關(guān)鍵時期必須保持清醒頭腦、時刻繃緊防災(zāi)這根弦；少數(shù)職能部門和基層政府對地質(zhì)災(zāi)害防治責(zé)任認識不太強，缺乏預(yù)防、治理緊迫感；部分群眾尤其地質(zhì)災(zāi)害隱患點外群眾缺乏地質(zhì)災(zāi)害防治知識，避險技能不足、警惕性不高；建設(shè)工程地質(zhì)災(zāi)害危險性評估未全面鋪開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程或已做評估但不按方案施工造成嚴重安全隱患。
專業(yè)招投標(biāo)機構(gòu)不健全。招標(biāo)投標(biāo)是工程項目建設(shè)的一項重大改革措施，有利于控制工程投資，打破行業(yè)、地區(qū)的分部切割和壟斷，保護競爭，清除惰性，使工程造價更合理透明。這就需要有專門公正招標(biāo)機構(gòu)，使投標(biāo)單位放心選擇真正有技術(shù)力量、質(zhì)量意識、整體素質(zhì)和信譽較好的施工單位。在地質(zhì)災(zāi)害治理工程方面，無論工程勘查設(shè)計、監(jiān)理施工還是決算審計，各地實行的招投標(biāo)制度不一，但也是借助于建設(shè)系統(tǒng)的一整套招投標(biāo)平臺，這個過程中存在許多協(xié)調(diào)問題：領(lǐng)導(dǎo)體制、圖紙審查、質(zhì)量監(jiān)管、專家選取、方案優(yōu)選、過程監(jiān)督、合同執(zhí)行等方面的多個系統(tǒng)規(guī)范和慣例相沖突與交錯的地方，這也就是地質(zhì)災(zāi)害治理沒有屬于國土資源系統(tǒng)相應(yīng)的招投標(biāo)機構(gòu)和代理機構(gòu)所帶來的弊端反映。
溝通暨監(jiān)督體系不完善。目前的項目管理手段比較孤立且只注重每階段的管理問題，重復(fù)性工作造成了額外支出，負責(zé)工程實施的單位財務(wù)、紀律監(jiān)察、檔案管理等部門之間也缺乏信息流動連貫性和溝通完善體制。
現(xiàn)代化管理工具較局限。項目施工管理需從信息傳輸、組織指揮、設(shè)備配置、物資供應(yīng)、質(zhì)量跟蹤、進度控制、合同管理多方進行。面對新形勢下的項目設(shè)計范圍擴大化、地質(zhì)變化因素多樣化、治理措施結(jié)構(gòu)復(fù)雜化等挑戰(zhàn)，每個項目管理者都有自己的相應(yīng)經(jīng)驗，理念、模式和方法迥異，變化因素較大，給協(xié)調(diào)控制項目信息造成嚴重影響。目前因地質(zhì)災(zāi)害治理工程項目管理實施工具單純傳統(tǒng)，缺乏信息交換標(biāo)準平臺、綜合性管理軟件、項目管理標(biāo)準程序類相應(yīng)現(xiàn)代化管理工具，不能很好發(fā)揮特長和充分利用有限資源進行節(jié)省，使災(zāi)害治理現(xiàn)場組織指揮協(xié)調(diào)難度加大；而許多關(guān)于項目評估設(shè)計、分析和成圖分析等IT系統(tǒng)軟件一般都是單獨應(yīng)用且不相互關(guān)聯(lián)，Map―Gis、surfer、Autocad軟件之間沒有一個是可以相互轉(zhuǎn)換、相互嵌融的關(guān)聯(lián)軟件包或獨立軟件系統(tǒng)，不能考慮業(yè)主要求，不能輕松獲取信息。這就要求項目管理系統(tǒng)精干、高效、靈活、暢通。
風(fēng)險管理評價機制缺乏。一個地質(zhì)災(zāi)害治理工程的成功與否關(guān)鍵在對項目實施各種風(fēng)險的預(yù)測、控制和防范，涉及工程設(shè)計方案確定、風(fēng)險災(zāi)害評估、施工質(zhì)量控制、項目監(jiān)理跟蹤、竣工維護保養(yǎng)等，是一個周而復(fù)始的管理過程，這種水平能力決定了項目的質(zhì)量水平和社會效益。現(xiàn)階段，我們?nèi)狈Φ刭|(zhì)災(zāi)害風(fēng)險管理評價機制，對具體管理員具有很強應(yīng)用性和指導(dǎo)性。
干擾因素排除困難重重。地質(zhì)災(zāi)害治理項目管理中困難往往是由施工管理過程排除干擾因素能力不足所致：不懂技術(shù)現(xiàn)場亂點頭亂表態(tài)造成不負責(zé)后果由現(xiàn)場管理人員來處理、項目造價控制中其他部門不配合或配合不積極造成現(xiàn)場管理人員心理壓力增大等是“項目業(yè)主內(nèi)部干擾因素”；未經(jīng)監(jiān)理設(shè)計部門同意擅自修改設(shè)計，不熟圖紙盲目施工、不按有關(guān)施工驗收規(guī)范和操作規(guī)程施工、缺乏基本結(jié)構(gòu)知識施工蠻干及施工管理水平較差是“施工方干擾因素”；居民、場地和相關(guān)部門干擾是“施工場地周邊環(huán)境干擾因素”。
四、解決對策
夯實群測群防力量。構(gòu)建以國土資源為部門主體、專業(yè)隊伍為技術(shù)支撐、多個部門協(xié)同行動的應(yīng)急響應(yīng)體系，提高基層臨災(zāi)處置能力，統(tǒng)一單點預(yù)案，獎勵成功預(yù)警，樹立先進,鞭策后進，積極接洽地質(zhì)災(zāi)害遠程自動化監(jiān)測點及重大地質(zhì)災(zāi)害隱患點配備監(jiān)測儀器，增強群測群防積極性。
廣泛開展宣傳活動。結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動，充分發(fā)揮報刊雜志、廣電網(wǎng)媒、手機短信作用，做好受地質(zhì)災(zāi)害威脅群眾宣傳教育；在隱患點上開展應(yīng)急演練，提高避險能力；國土氣象會商準確發(fā)布預(yù)警信息，落實領(lǐng)導(dǎo)干部包片督促防治工作方案，推進高標(biāo)準“十有縣”建設(shè)，做好24小時汛期值班，確?？破招麄?、培訓(xùn)演練、預(yù)警預(yù)報、應(yīng)急處置等各項工作有序開展，打好地質(zhì)災(zāi)害防治攻堅戰(zhàn)。
搶抓機遇強化服務(wù)。抓住中央和省級財政對地質(zhì)災(zāi)害防治加大投入有力時機，積極爭取資金，根據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃》統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)論證、分批實施；建立項目庫，編制災(zāi)害避災(zāi)搬遷、治理項目實施等方案和年度計劃；做到科學(xué)規(guī)劃、合理選址、群眾自愿、立足發(fā)展、確保安全、妥善安置。靈活采取“集中、分散、就近、異地”搬遷及“災(zāi)后重建、自主安置”等方式增強搬遷安置可操作性并做好專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，避免因建房削坡、修路開挖、基礎(chǔ)回填等因素引發(fā)二次災(zāi)害；鼓勵群眾調(diào)整優(yōu)化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、組織必要勞務(wù)輸出千方百計促進增產(chǎn)增收；制定惠農(nóng)政策，減輕農(nóng)戶負擔(dān)，消除后顧之憂，使搬遷群眾真正搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展。
成立招標(biāo)投標(biāo)機構(gòu)。建立屬于國土資源系統(tǒng)的地質(zhì)災(zāi)害防治工程招投標(biāo)機構(gòu)，陽光操作，增加透明，確保“信譽好、實力強”施工隊伍實際運作地質(zhì)災(zāi)害治理工程，以保證質(zhì)量、節(jié)省費用、規(guī)范秩序、廉潔行為，實現(xiàn)公開、公平、公正。
加大管理平臺研究。加大地質(zhì)災(zāi)害治理工程項目管理信息系統(tǒng)應(yīng)用平臺研究，借Internet優(yōu)勢及時有效針對當(dāng)前發(fā)生急于解決的問題提出改進措施、處理意見、實施方案，
通過電子郵件和無線應(yīng)用協(xié)議及時通知工程變動情況、及時了解圖紙工程進度變更，解決困難、避免延誤。
完善科學(xué)管理體系。建立項目決策領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)主代表、工程監(jiān)理項目管理體系，明確職責(zé)，集體會商。屬于工程外圍協(xié)調(diào)因素的由業(yè)主代表向領(lǐng)導(dǎo)決策層進行匯報，給定政策，順利施工；屬于施工現(xiàn)場技術(shù)因素的由業(yè)主代表同監(jiān)理勘設(shè)員現(xiàn)場會審，排除干擾，確保質(zhì)量；屬于項目業(yè)主內(nèi)部因素的由主要責(zé)任人和受邀部門共同商討，快好解決，確保效益。
健全信息監(jiān)督機制。建立工程流通性信息公開、決策前會商討論、施工時審計跟蹤、完工后質(zhì)量驗收、合格了材料歸檔等制度，完善溝通監(jiān)督體系，確保地質(zhì)災(zāi)害治理工程的公開性、廉潔性、及時性。
建立風(fēng)險管理評價。風(fēng)險管理效益大小取決于是否能以最小風(fēng)險成本取得最大安全保障，考慮與整體管理目標(biāo)是否一致及具體實施的可能性、可操作性和有效性。我們要研究地質(zhì)災(zāi)害治理工程項目管理實施的地點、特點，從源頭有的放矢建立一套科學(xué)、合理的項目風(fēng)險管理評價機制，確保工程質(zhì)量同時收到有效社會效益、經(jīng)濟效益。
多措減少人為誘因。對地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)施工項目要進行危險性評估并提出防治措施；經(jīng)評估認為可能引發(fā)地災(zāi)的工程要配套建設(shè)進行預(yù)防；對散居農(nóng)戶建房的邀請地質(zhì)專家測評選址，確認安全后方可進行修建，避免人為造成地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生。
總之，地質(zhì)災(zāi)害防治是一項長期的工作，任重道遠，高度重視、加強研究、思考對策，對工程進度、質(zhì)量、造價三控制等整個地質(zhì)災(zāi)害防治整體管理水平的促進意義重大，德江將扎實做好地災(zāi)防治工作，為干群筑牢生命防線、撐起保護傘。
(編輯：作家網(wǎng))
